Oleh:

Muhammad Fathi Bin Yusof, Mohd Al-Ikhsan Ghazali, Wan Ali Wan Jusoh, Nur Ahmad Zaim Hussin

 

Tulisan ini telah diterbitkan dalam ‘Book Chapter’ berjudul Pengendalian Pilihan Raya Malaysia: Teori dan Praktikal. Anda boleh dapatkan salinan dalam format PDF disini. Petikan rujukan (citation) adalah seperti berikut: Muhammad Fathi Yusof et. al. 2016. “Pengendalian Pilihan Raya dalam Perlembagaan: Perlukah Penilaian Semula?” In: (Editor Muhammad Fathi) Pengendalian Pilihan Raya Malaysia: Teori dan Praktikal, UTM Press. Pp. 29-38

 

PENGENALAN

 

Perjalanan pilihan raya dalam sistem demokrasi memerlukan badan pengendali pilihan raya yang adil, berwibawa dan bebas. Badan pengendali pilihan raya merupakan pihak yang paling penting dalam mewujudkan pilihan raya yang bebas dan adil. Secara umumnya peranan pengendali pilihan raya meliputi penyediaan daftar pemilih, menguruskan proses persempadanan pilihan raya, menjalankan proses pencalonan dan pengundian, memantau perjalanan kempen pilihan raya dan memastikan proses pilihan raya berjaya menterjemahkan hasrat rakyat melalui keputusan pilihan raya yang telus.

Perlembagaan Persekutuan Malaysia menyediakan asas kukuh kepada penubuhan sebuah badan pengendali pilihan raya yang dikenali sebagai Suruhanjaya Pilihan Raya (SPR). Perkara 113 menyatakan peranan asasi SPR untuk menjalankan pilihan raya ke Dewan Rakyat dan Dewan-Dewan Undangan Negeri dan menyediakan dan menyemak daftar pemilih bagi pilihan raya itu. SPR juga boleh mengendalikan pilihan raya lain, jika dikehendaki oleh undang-undang. Selain itu SPR juga berperanan untuk mengkaji semula pembahagian Persekutuan dan Negeri-Negeri kepada bahagian pilihan raya dan mengesyorkan apa-apa perubahan mengenainya yang difikirkannya perlu. Jadual Ketigabelas menyediakan panduan bagi proses persempadanan pilihan raya.                                                                                                Selain itu SPR juga mempunyai kuasa untuk membuat undang-undang tertakluk kepada kelulusan Yang di-Pertuan Agong atau YDPA (Seksyen 15 & 16 Akta Kesalahan Pilihan Raya 1954), serta pengesahan Parlimen (Seksyen 17 Akta Kesalahan Pilihan Raya 1954). Selain itu SPR juga mempunyai kuasa quasi-judicial apabila ia menjalankan proses pendengaran ketika semakan daftar pemilih (Peraturan 17 Peraturan (Daftar Pemilih) Pilihan Raya 2002). Kuasa-kuasa ini diberikan kepada SPR bagi memudahkan badan ini menjalankan tugas seperti yang dituntut oleh Perlembagaan. Memandangkan Perlembagaan merupakan dokumen terpenting yang bukan sahaja mewujudkan SPR bahkan menyediakan garis kasar perlaksanaan tugasnya, maka kajian mendalam terhadap peruntukan Perlembagaan berkaitan SPR amat kritikal. Kajian ini dapat memberikan penilaian yang menyeluruh terhadap tapak asas SPR serta mencari ruang untuk meningkatkan keberkesanan pengendalian pilihan raya. Oleh itu, tinjauan ringkas ini juga akan mengemukakan beberapa saranan dari sudut kefahaman perlembagaan dan juga penambahbaikan jika dirasakan perlu.                                                                                                                        Untuk tujuan di atas, penelitian kepada beberapa peruntukan perlembagaan yang relevan dibuat dengan merujuk kepada hasrat penggubal melalui Laporan Suruhanjaya Reid, serta perkembangan sezaman yang mempengaruhi penggubalan perlembagaan. Rujukan kepada keperluan semasa dan faktor budaya setempat juga diambil kira. Selain itu, penelitian kepada undang-undang yang berkaitan dengan peranan SPR juga ditinjau. Kes-kes berkaitan yang berkaitan dengan tafsiran peruntukan perlembagaan juga dirujuk bagi mengukuhkan hujah.

 

SPR YANG BEBAS

 

Perkara 114 Perlembagaan Persekutuan memperuntukkan tentang penubuhan Suruhanjaya Pilihan Raya, seperti berikut:

 

(1) Suruhanjaya Pilihan Raya hendaklah dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong selepas berunding dengan Majlis Raja-Raja, dan hendaklah terdiri daripada seorang pengerusi, seorang timbalan pengerusi dan lima orang anggota lain.

 

(2) Pada melantik anggota Suruhanjaya Pilihan Raya, Yang di-Pertuan Agong hendaklah mengambil perhatian tentang peri mustahaknya suatu Suruhanjaya Pilihan Raya yang mendapat kepercayaan awam.

 

Kaedah pelantikan SPR dalam perlembagaan begitu signifikan dan menunjukkan betapa perlunya soal integriti, kebebasan dan kewibawaan diambil berat. Penelitian ini berasaskan empat faktor:

  1. Pelantikannya melibatkan dua pihak utama iaitu Yang di-Pertuan Agong dan Majlis Raja-raja. Kedua-duanya adalah badan penaung yang dihormati dan berkecuali.
  2. Walau pun secara umumnya Yang di-Pertuan Agong bertindak atas nasihat Perdana Menteri (Perkara 4 Perlembagaan Persekutuan, 2014), namun di sini ia tidak disebut secara nyata, tidak seperti peruntukan perlembagaan berkenaan urusan lain seperti pelantikan Ketua Hakim Negara. Ketiadaan ini menunjukkan perlunya Perdana Menteri mengurangkan pengaruhnya dalam pelantikan SPR pada tahap yang serendah yang mungkin. Ia juga menunjukkan peranan aktif Yang di-Pertuan Agong dalam melantik SPR yang bebas dan adil.
  3. Terdapat syarat jelas bahawa SPR perlu mendapat kepercayaan awam. Kepercayaan awam hanya boleh dicapai jika SPR bukan sahaja benar-benar adil dan bebas, bahkan ia juga mengelakkan perkara yang boleh menjejaskan reputasinya bagi memastikan ia sentiasa kelihatan adil dan bebas.
  4. Hasrat jelas penggubal Perlembagaan yang mahukan SPR menjadi badan yang sangat berwibawa. Laporan Suruhanjaya Reid menyebut itu: “Kami menganggap bahawa adalah amat penting Suruhanjaya ini menjadi bebas dan simbang secara mutlak. Oleh itu kami menyarankan agar SPR menjadi badan tetap yang dianggotai oleh ahli-ahli yang dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong dan yang terdiri dari mereka yang mendapat kepercayaan sepenuhnya dari semua parti-parti dalam sistem demokrasi dan semua masyarakat.” (Paragraf 71 Laporan Suruhanjaya Reid).

 

Empat faktor di atas perlu diberikan perhatian serius bagi kerajaan dalam membuat pelantikan anggota SPR. Ia juga perlu menjadi panduan terpenting bagi anggota SPR agar mereka sentiasa memastikan tindakan mereka bebas dari pengaruh atau tekanan politik.

 

HAK MENGUNDI DAN PERANAN SPR

 

Dalam sistem demokrasi yang sihat, peranan kerajaan bukan sahaja menyediakan peluang untuk rakyat terlibat dalam sistem pilihan raya, bahkan kerajaan perlu bertindak secara proaktif bagi menggalakkan rakyat terlibat secara langsung dalam proses demokrasi. Penglibatan yang paling asas ialah dengan mengundi. Oleh itu peranan SPR dalam menjalankan kempen daftar pemilih sebenarnya amat penting.

Suasana kempen pendaftaran pengundi menjelang pilihan raya sebelum Merdeka pada tahun 1955 dan Pilihan Raya Umum Pertama 1959 menunjukkan bahawa kempen yang menyeluruh, bersistematik dan bersungguh-sungguh dapat meluaskan hak dan peluang demokratik rakyat. Pemerintah waktu itu menubuhkan badan khas yang terdiri daripada Ketua Pegawai Pendaftaran, timbalannya untuk negeri-negeri serta pegawai-pegawai pendaftaran di setiap kawasan. Kempen pendaftaran berjalan selama 74 hari secara aktif sehingga berjaya mendaftarkan seramai 1,280,000 pengundi daripada keseluruhan 5,698,200 penduduk waktu itu (Federation of Malaya, 1955). Menjelang Pilihan Raya Umum 1959 pula, kerajaan melantik 2,500 petugas khas untuk mengunjungi rumah-rumah seluruh negara bagi pendaftaran pemilih (Election Commission, 1959).

Peruntukan Perlembagaan Malaysia memberikan hak yang jelas kepada rakyat untuk mengundi (Perlembagaan Persekutuan, 2010), serta peranan SPR untuk menguruskan daftar pemilih (Perlembagaan Persekutuan, 2010). Namun demikian Perlembagaan tidak menyebut secara nyata tentang kewajipan SPR untuk menyediakan hak mengundi kepada rakyat. Walau bagaimana pun ketiadaan ini tidak bermakna SPR boleh berlepas tangan dengan tidak mengambil berat soal pendidikan pengundi dan tidak berusaha secara menyeluruh dan bersungguh-sungguh untuk mendaftarkan pengundi. Hakikatnya, ini adalah sebahagian tugas mana-mana badan pengendali pilihan raya dalam sesebuah negara demokrasi yang berwibawa.

Dalam hal ini, pihak mahkamah sepatutnya mengambil peluang daripada kes Yazid Sufaat (Kes Yazid bin Sufaat & 21 Ors lwn. Suruhanjaya Pilihan Raya Malaysia dan rayuannya, 2009) untuk memperjelaskan peranan SPR bagi menyediakan hak demokratik rakyat melalui peluang untuk mengundi dalam pilihan raya. Dalam kes ini 22 orang tahanan ISA mendakwa bahawa mereka telah dinafikan hak untuk mengundi. Mereka telah memaklumkan hasrat mereka kepada SPR untuk membuang undi menjelang Pilihan Raya Umum 2004. Namun demikian hasrat mereka tidak dipedulikan dengan alasan bahawa mereka tidak boleh keluar dari tahanan kerana bercanggah dengan Akta Keselamatan Dalam Negeri. Mereka juga tidak diberikan hak sebagai ‘pengundi tidak hadir’ berdasarkan peraturan berkaitan. Walau pun SPR mempunyai kuasa untuk berbuat demikian. Dalam kes ini Mahkamah Persekutuan enggan membenarkan permohonan mereka dengan alasan bahawa mereka gagal untuk melakukan tindakan perlu bagi membolehkan mereka dapat mengundi dalam pilihan raya umum itu. Kes ini menunjukkan keperluan peruntukan Perlembagaan Persekutuan berkaitan dengan hak mengundi dinilai semula dari sudut tafsiran dan kandungannya. Perlu difikirkan kewajaran untuk memasukkan kewajipan pihak berkuasa untuk menyediakan hak pengundi kepada warganegara Malaysia.

Hari ini SPR telah melaksanakan peranannya yang positif dari sudut memudahkan dan mempercepatkan proses pendaftaran. Terdapat juga jabatan khas yang menguruskan soal pendidikan pengundi. Namun begitu masih banyak ruang penambahbaikan yang perlu dilaksanakan dari sudut pendidikan pengundi di peringkat akar umbi serta kepada belia yang menghampiri umur kelayakan mengundi.

 

PERSEMPADANAN DAN BIDANG KUASA SPR

 

Dalam sistem first-past-the-post (FPTP), persempadanan pilihan raya merupakan isu yang sangat kritikal dan kontroversi. Persempadanan pilihan raya amat mempengaruhi keputusan pilihan raya. Oleh itu soal siapa yang memiliki bidang kuasa untuk menentukan sempadan pilihan raya perlu diberikan perhatian yang serius. Pada prinsipnya, persempadanan pilihan raya perlu dilakukan secara profesional, adil dan telus. Pihak yang bertanggungjawab juga perlu mengambil kira konsep persamaan nilai undi. Penyelewengan seperti agihan tidak seimbang (malapportionment) dan gerrymandering perlu dielakkan. Selain itu, proses persempadanan juga perlu dilakukan pada kekerapan yang munasabah dengan mengambil kira kepesatan perubahan di sesuatu kawasan.

Dari sudut bidang kuasa persempadanan pilihan raya di peringkat Parlimen, proses persempadanan boleh dibahagikan kepada tiga peringkat:

  1. Penentuan bilangan keseluruhan kerusi Parlimen.
  2. Pembahagian kerusi Parlimen kepada setiap negeri
  3. Membuat sempadan

 

Sejak Merdeka hingga sekarang, kuasa untuk proses pertama berada di tangan Parlimen. Bagi proses kedua, pada asalnya ia dilakukan oleh SPR berdasarkan Perkara 113, namun pada tahun 1973, peranan ini telah berpindah kepada Parlimen (Perlembagaan Malaysia, 1963). Memandangkan kedua-dua proses yang asas ini berada di bawah Parlimen, timbul persoalan tentang badan sebenar yang boleh menentukan hala tuju persempadanan ini. Dalam sistem Parlimen di Malaysia, walaupun pihak pembangkang mempunyai ruang untuk bersuara dan menyatakan bantahan, namun akhirnya keputusan tetap terletak kepada pihak yang mendominasi keputusan Parlimen iaitu parti kerajaan. Perlu diingat, proses yang pertama dan kedua ini amat penting bagi mengelakkan berlakunya agihan tidak seimbang antara negeri seperti agihan antara jumlah kerusi untuk Sarawak dan jumlah kerusi untuk Selangor dengan mengambil kira jumlah pemilih atau jumlah penduduk.

Bagi proses ketiga pula, terdapat persoalan yang besar dari sudut pihak sebenar yang melakukan persempadanan dan mempunyai hak membuat kata putus berkaitan dengannya. Jika dilihat secara umum, pihak yang berkuasa untuk menyemak sempadan tentunya SPR (Akta Kesalahan Pilihan Raya 1954). Pada asalnya SPR boleh membuat sempadan dan mewartakannya tanpa perlu melalui Perdana Menteri dan Parlimen. Namun begitu, pada 1962 Jadual Ketigabelas telah dipinda bagi mewajibkan usul SPR dihantar kepada Perdana Menteri untuk pengubahsuaian (Perlembagaan Persekutuan, 2010) dan mewajibkan kelulusan Parlimen untuk setiap cadangan persempadanan (Perlembagaan Persekutuan, 2010). Kedua-dua syarat ini menjadikan SPR kehilangan taringnya dalam persempadanan pilihan raya. Kelulusan Parlimen tentunya mustahil diperoleh jika tanpa restu pihak yang menguasainya.

Walau bagaimanapun, selaku badan bebas SPR seharusnya mempunyai kewibawaan untuk mengemukakan cadangan persempadanan sendiri tanpa mengikut telunjuk mana-mana pihak. Tiada sebarang peruntukan undang-undang yang meminta SPR untuk berbincang dengan Perdana Menteri atau mana-mana pihak yang berkepentingan dalam proses persempadanan. Ini bermakna SPR perlu menjalankan tugasnya secara berasingan tanpa melibatkan badan eksekutif. Tambahan pula, peranan kuasa Perdana Menteri di sini hanyalah untuk melakukan pengubahsuaian (modification) bukannya pindaan (amendment). Penggunaan istilah ‘modification’ menunjukkan bahawa perubahan yang boleh dilakukan oleh Perdana Menteri adalah terhad dan mesti mempunyai justifikasi yang jelas. Hakikatnya SPR masih mempunyai kebebasan untuk membuat persempadanan secara bebas, telus dan tidak berpihak.

Perpindahan bidang kuasa persempadanan pilihan raya adalah satu episod malang dalam perkembangan amalan demokrasi di Malaysia. Ia juga menyentuh tentang tahap wibawa SPR yang dipertikaikan oleh sebahagian masyarakat. Kita mungkin dapat memahami hakikat ini jika kita meninjau kembali pengalaman kepimpinan SPR di bawah teraju Mustapha Al-Bakri yang bebas dan berwibawa, serta pertembungannya dengan penguasa sehingga membawa kepada usaha-usaha tertinggi untuk menyisihkannya. Ketegasan beliau terserlah seperti yang dicatatkan dalam laporan persempadanan yang mengandungi penegasan:

 

“When doing this, the Commission did not refer the proposed boundaries to the federal or state Governments for comment a sit is believed that the actual delimitation of electoral boundaries is a matter which must be carried out by the Commission without reference to any outside body other than the two officer appointed to advise the Commission under art. 115(2) of the Constitution.” (Akta Kesalahan Pilihan Raya 1954)

 

Isu bidang kuasa ini amat penting kerana ia menjadi tapak kepada proses persempadanan pilihan raya. Perubahan ke arah mewujudkan persempadanan yang bersih dari elemen penyelewengan tidak akan berlaku tanpa pindaan Perlembagaan. SPR perlu diberikan kembali kuasa untuk menentukan jumlah kerusi setiap negeri dan membuat sempadan tanpa perlu merujuk kepada Perdana Menteri. Persempadanan yang ditetapkan oleh SPR juga tidak perlu mendapat kelulusan Parlimen, tetapi memadai dengan perkenan dari Yang di-Pertuan Agong dan pewartaan.

 

KESIMPULAN

 

Ringkasnya, Perlembagaan Persekutuan telah menyediakan dasar yang baik untuk pengendalian pilihan raya yang bebas dan adil. Namun demikian, pindaan-pindaan yang berlaku selepas Merdeka telah menghakis sebahagian dari ruang kebebasan SPR untuk melaksanakan peranannya. Bagi mengatasi masalah ini, terdapat beberapa peruntukan dalam Perlembagaan yang perlu dipinda untuk memperkasa peranan SPR. Walau bagaimanapun, di sebalik kekangan yang wujud itu, SPR perlu mempunyai keyakinan diri untuk bertindak tanpa terlalu terikat dengan kehendak pemerintah. Kewibawaan SPR sebagai badan tertinggi yang memartabatkan sistem demokrasi perlu ditampilkan. Dengan cara ini kehendak dan suara rakyat dapat benar-benar diterjemahkan melalui sistem pilihan raya yang adil, bebas dan berkesan.

 

 

Citation:

Muhammad Fathi Yusof et. al. 2016. “Pengendalian Pilihan Raya dalam Perlembagaan: Perlukah Penilaian Semula?” In: (Editor Muhammad Fathi) Pengendalian Pilihan Raya Malaysia: Teori dan Praktikal, UTM Press. Pp. 29-38

 

RUJUKAN

 

Akta Kesalahan Pilihan Raya 1954 (Disemak 1969)(Akta 5) Undang-Undang, Malaysia di bawah Kuasa Akta Penyemakan Undang-Undang 1968

Akta (Pindaan) Perlembagaan 1973 (Akta A 206) serta Akta (Pindaan) Perlembagaan 1963 (Akta A26/1963)

Election Commission. 1960. Report on Parliamentary and State Elections, 1959. Kuala Lumpur: Government Press.

Election Commission. 1960. Report of the Election Commissionon the Delimitation of Parliamentary and State Constituencies under the provisions of the Constitution of the Persekutuan Tanah Melayu. Kuala Lumpur: Government Press.

Federation of Malaya. 1955. Report on the First Election of Members to the Legislative Council of the Federation of Malaya. Kuala Lumpur: Government Press.

Kes Yazid bin Sufaat & 21 Ors lwn. Suruhanjaya Pilihan Raya Malaysia dan rayuannya. 2009. Selangor: Current Law Journal.

Peraturan (Daftar Pemilih) Pilihan Raya 2001. Diperoleh pada Jun 13, 2015, daripada http://www.spr.gov.my/

Undang-Undang Malaysia (Perlembagaan Persekutuan). 2010. Selangor. International Law Book Services.